7 سياست صنعتي چيست؟

در دهه‌هاي 1980 و 1990 سياست صنعتي به معاني مختلفي به كار گرفته مي‌شد. بسياري افراد و از جمله سياستمداران و سياستگذاران، آن را به معني مداخله دولت در بازار مي‌دانستند. سپس به موازات توجه رو به افزايش، به سازوكار بازار به عنوان نهادي مهم در بهبود تخصيص منابع، سياست‌گذاري صنعتي به منزلة انحراف و اشتباهي فاحش كه موجب حمايت و تشويق مؤسسات ناكارا و زيربخشهاي روبه اضمحلال مي‌شود مورد انتقاد واقع شد. تحت تأثير همان شرايط بود كه جملة معروف «بهترين سياست بي‌سياستي است.»[1]، مقبوليت يافت. اما اين نگرش با تجربه‌هاي بعدي، بخصوص تجربة شرق آسيا مورد ترديد واقع شد. اساساً سه گروه سياست، كه معطوف به صنعت هستند وجود دارد:

3 1- سياستهاي مبتني بر نگرش چارچوب محيطي فعاليتهاي صنعتي

اين گروه سياستها، شرايط و چارچوبهاي محيطي كه شركتها در آن فعاليت مي‌كنند را، مورد توجه قرار مي‌دهند. ويژگي اين سياستها، بي‌طرفي آنهاست. بدين معني كه هيچ بخش اقتصادي يا صنعتي را بر ديگر بخشها رجحان نمي‌دهند. هدف اين گروه سياستها آن است كه عوامل تأثيرگذار بر رقابت‌پذيري مؤسسات صنعتي را در عرصه‌ي اقتصاد، تحت تأثير قرار دهند و عناصر سيستمي كه بر رژيمهاي انگيزشي، ساختار هزينه‌اي و موقعيت رقابتي شركتها اثر مي‌گذارند بهبود بخشند. اين سياستها با «تعديلات اقتصادي Economic Adjustments ، پيوند دارند كه شامل آزاد سازي تجارت، مقررات زدايي از بازارهاي عوامل، كالاها و خدمات داخلي مي‌باشد.

اين سياستها مي‌بايست فراتر از موارد فوق، ايجاد نظام حقوق مالكيت و نظام قضايي، كه ضامن حفظ آن باشد، ثبات كلان اقتصادي و قابليت پيش‌بيني، عرضة منعطف خدمات صنعتي و زيربنايي و بخصوص يك رژيم سياستي و قانونمند، كه توسعه بخش خصوصي را تشويق و شكل‌گيري شركتهاي ملي را تسهيل كند در دستور كار خود قرار دهد تا اين گونه شركتها بتوانند در محيطي كه به طور فزاينده، باز و بازتر مي‌شود، جهاني عمل كنند. تأكيد اخير يك پيام روشن دارد: شركتهاي صنعتي براي رقابت در بازار جهاني نياز به شرايط حمايتي داخلي دارند.

3 2- سياستهاي مبتني بر نگرش ظرفيت سازي با تأكيد بر انباشت قابليتهاي مرتبط با دانش

اين رويكرد نيز مي‌تواند شكلي از رويكرد چارچوب‌گرا براي طراحي سياستها تلقي شود. كميابي منابع تكنولوژيك و نيروي انساني كيفي يك عدم مزيت رقابتي براي شركتها و ملتها به شمار مي‌رود. بهبود چارچوبهاي رقابت براي ايجاد چنين قابليتهايي صورت مي‌گيرد. اما يك تفاوت اساسي وجود دارد كه قرار دادن اين رويكرد در طبقه‌بندي مجزا را توجيه مي‌كند: چشم‌انداز در اين رويكرد، توسعة بلندمدت صنعتي است. ايجاد ظرفيتها و قابليتها، در عين كمك به شركتها براي حركت روي شيب تكنولوژي، يك اقدام هدفمند براي خلق مزيتهاي رقابتي است. هدف اين رويكرد آن است كه بنيان قابليتها و توانايي‌هاي تكنولوژيك و مهارتهاي نيروي انساني به گونه‌اي متحول شود، كه توليد صنعتي از يك بنيان مبتني بر صنايع مصرفي كم‌اهميت، به سوي محصولات پيچيده‌تر واسطه‌اي، سرمايه‌اي و مصرفي بادوام رقابت‌پذير سوق يابد. در اين دورنما، شركتها، قادر به جذب فناوري از خارج، انطباق با آن و گام نهادن در راه نوآوري مي‌گردند. تجزيه و تحليل اين رويكرد، از سطح چارچوب اقتصاد كلان به سطح شركتها تغيير مي‌كند و سياست صنعتي، در جهت تسهيل شرايط كسب دانش نهفته در كالاها توسط شركتها هدفگذاري مي‌شود. در اين پارادايم، محيط پيراموني مفروض تلقي مي‌شود و چنين فرض مي‌شود كه در حالتي مطلوب و يا حداقل بي‌خطر براي رشد صنعتي قرار دارد. ظرفيتهاي دولت مي‌بايست در جهت ارائه‌ي كمكهاي مورد نياز براي رقابتي كردن شركتها همچون عرضه‌ي با كشش نيروي كار ماهر و كيفي، تأمين مالي، دسترسي به كالاهاي سرمايه‌اي و فناوري‌هاي وارداتي و فراهم كردن يك بازار داخلي حمايت شده براي شركتها كه از آن به عنوان سكوي پرتاب به سوي بازارهاي جهاني استفاده كنند به كار گرفته شود. توسعه ژاپن، تحت تأثير چنين پارادايمي صورت گرفته است. هر چند تجربة شرق آسيا، مسيري كاملاً متفاوت را نشان مي‌دهد، اما قطع نظر از ارتباط كم يا بيش مسير طي شدة كشورها در شرق آسيا نيز اهميت زيادي - هر چند، نه در حد اولويت نخست - به آموزش، اخذ و فراگيري مهارت و انباشت دانش براي توسعه بلندمدت صنعتي داده شده است.

3 3- سياست صنعتي به عنوان يك هدفگذاري بخشي يا عمودي

سياستهاي بخشي، عموماً همراه با تلاش براي تغيير تركيب ستانده‌هاي صنعتي هستند، اما هدفگذاري براي ظرفيت سازي و توسعه، نبايد مترادف سياستهاي عمودي تلقي شود. درست است كه به ‌ لحاظ تاريخي، اتخاذ استراتژي جايگزيني واردات با سياستهاي خاصي براي تغيير ساختار توليد صنعتي همراه بوده است. تحليلگران توسعه و سياستگذاران، معمولا ً در مورد آخرين كشورهاي صنعتي شده در قرن 19 (آلمان، فرانسه و ايالات متحده) و اخيرترين آنها (ژاپن در ر أ س آنها) به عنوان كشورهايي كه منطقي براي هدفگذاري، در مورد ظرفيت سازي در صنايع داراي پيچيدگي فزاينده، ارائه كردند، مطالبي خوانده‌اند. اين منطق بر اين باور متكي بود كه مجموعه‌هايي از صنايع، براي توسعه بلندمدت جنبه استراتژيك دارند. صنايعي همچون: فولاد و صنايع شيميايي (در گروه صنايع واسطه‌اي) و صنايع سرمايه‌اي و صنايعي كه كالاهاي سرمايه‌اي توليد مي‌كنند (مانند ماشين ابزار).

اين سياست، بسيار آماج انتقادات واقع شد. به هر حال همراهي الزامي و فوري بين استراتژي جايگزيني واردات و هدفگذاري خاص بخشي وجود ندارد، و جايگزيني واردات اغلب از طريق سياستهاي حمايتي شديد (تعرفه‌اي) به اجرا درمي‌آمد و منطقي است، اگر بيانگاريم علت انتقادات وارد شده به استراتژي مزبور، همين به كار بستن، و تداوم سياستهاي حمايتي شديد، و منزوي نمودن صنعت داخلي - لااقل بعد از سپري شدن سالهاي نخست رشد متكي بر تقاضاي داخلي - بوده است.

به علاوه استراتژي رشد متكي بر صادرات، به همان طريق به هدفگذاري در بخشهاي خاص، از طريق به كار گرفتن تركيبي از مقررات محدود كنندة رقابت (مانند برقرار نمودن جوازهاي سرمايه‌گذاري و ظرفيت سازي و نيز ساير اقدامات مانع‌ساز براي ورود بازيگران جديد به عرصة رقابت)، حمايت در برابر واردات و سياستهاي تشويقي مي‌پرداخت. آنچه در مورد كره جنوبي (به عنوان مثال) متفاوت بود، تأكيد و پافشاري مقامات دولتي، بر دستيابي به اهداف صادراتي بود، كه با نوعي حمايت گزينشي از صنايع، تركيب شده بود. به ويژه واردات كالاهاي سرمايه‌اي (و تكنولوژي) و نيز داده‌هاي مهم و حساس و مواد اوليه صنعتي دچار محدوديت و ممنوعيت نبودند و با صادر كنندگان، با يك نگرش تعصب نسبت به صادرات و يا در بدترين حالت آن، يك رژيم انگيزشي بي‌تفاوت برخورد مي‌شد.

اگر چه انتقادهايي كه عليه سياستهاي بخشي صورت گرفت، اثري عميق از خود به جا گذاشت، در عمل، كشورهاي معدودي داراي رويكرد كاملا ً افقي، غير متعصبانه و غير جانبدارانه، نسبت به سياست‌گذاري صنعتي هستند. سياستهاي افقي در مقام عمل، در غالب موارد نمود، وجهه‌اي بخشي و عمودي به خود مي‌گيرند. به بيان ديگر، سياستهاي عموميGeneric ، مانند سياستهايي كه از توسعه صنايع كوچك و متوسط و يا آموزش و كسب مهارت كارگران حمايت مي‌كنند، عملا ً در سطح بخشي، عملياتي مي‌شوند و به ندرت چنين سياستهايي به طور يكسان، در مورد همه بخشها اعمال مي‌شوند. معمولا ً دولتها، بخشهاي خاصي را براي اجراي سياستهاي خاص برمي‌گزينند. بنابر اين هدف‌گيري بخشهاي خاص مي‌تواند ابزاري براي افزايش اثربخشي برنامه‌هاي حمايت صنعتي تلقي شود.

دليل ديگري براي اينكه چرا علي‌رغم خطرات ضمني حمايتهاي بخشي، و اولويت سياستهاي افقي و بي‌تفاوت نسبت به بخشهاي خاص، درجه خاصي از هدف‌گيريهاي بخشي مي‌تواند براي برخي بخشها قابل قبول باشد اين ا ست كه بخشهايي از صنعت به خودي خود و يا براي بخشهاي ديگر اهميت دارند. براي دولتها غير ممكن، و يا حتي غير عاقلانه است كه چشم‌انداز استراتژيك و يا بلندمدتي از اين بخشهاي خاص ترسيم كنند. بخشهايي بدون وزن نهاييMarginal Weight ، قابل ملاحظه در اقتصاد هم، به ندرت مي‌تواند توسط سياستمداران و سياستگذاران مورد چشم‌پوشي و غفلت قرار گيرد. مادام كه اين بخشها سهم قابل ملاحظه‌اي از ستانده، صادرات يا اشتغال مستقيم يا غير مستقيم را از طريق ارتباطات داده‌اي و ستانده‌اي خود ايجاد مي‌كنند، اين بخشها هم موضوعي براي سياست‌گذاري خواهند بود، حتي اگر داراي ارزش استراتژيك نباشند.

منطق حمايت از ايجاد بخشهاي جديد نيز، اغلب و به همان طريق، بر حسب اهميت نسبي آن بخشها، براي اقتصاد كشور تعيين مي‌شود. نكته ديگر اينكه، بر خلاف صنايعي كه دولت در مورد آنها نمي‌تواند تصوير بلندمدتي ترسيم كند و يا در عمل چنين نمي‌كند (موردي كه در بالا به آن اشاره شد.)، خطرات قابل ملاحظه‌اي در هدف‌گيري خاص دولت، در صنايع جديد و نوپا وجود دارد. اين خطرات به‌ خاطر توانايي محدود دولتها براي ارزيابي ارزش اقتصادي و استراتژيك فعاليتهايي كه هنوز در اقتصاد كشور وجود ندارند، به وجود مي‌آيد.

[1]. Good policy is no policy