7 فصل پنجم : بودجه و وضع مالي دولت

3 تصوير عملكرد گذشته

يكي از مباحث اساسي بخش عمومي و از عوامل مهم محدود كننده نقش دولت در ايران تركيب درآمدهاي (دريافتيهاي) دولت و اتكاي بيش از حد به درآمدهاي نفت مي‌باشد. از دهه 1350 درآمد نفت نقش مسلط را در تركيب درآمدها ايفا نمود و به موازات آن اهميت درآمدهاي مالياتي و لزوم اتخاذ تدابير مقتضي در جهت افزايش آن را تحت‌الشعاع قرار داد. بررسيهاي به عمل آمده نشانگر وجود ظرفيتهاي بالقوه وسيع براي درآمدهاي مالياتي در كشور است. طي دوره مورد بررسي (80-1360) بالغ بر (7/28%) از كل منابع درآمدي بودجه عمومي را درآمدهاي مالياتي تشكيل داده است و (3/71%) باقيمانده از طريق درآمدهاي غير مالياتي و به ويژه نفت تأمين شده است.

طي دوره (80-1360) هزينه‌هاي جاري (اعتبارات هزينه‌اي) به طور متوسط حدود (73%) از مخارج دولت را تشكيل داده و (27%) باقيمانده به اعتبارات عمراني (تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي) تخصيص يافت. در اين دوره بيشترين سهم اعتبارات هزينه‌اي (مخارج جاري) مربوط به دو سال اول برنامه سوم توسعه و كمترين ميزان طي برنامه اول توسعه اتفاق افتاده است.

طي دوره مورد بررسي (60-1380) سهم مالياتها از GDP بالغ بر 31/5 بوده است كه از اين رو دولت براي تأمين مخارج خود به ميزان (16/15%) (تفاوت نسبت هزينه‌ها به GDP و نسبت مالياتها به GDP ) به منابع غير مالياتي وابسته بوده است و اين موضوع يكي از مشكلات اساسي نظام بودجه‌ريزي در ايران را بيان مي‌كند. ميانگين سهم مالياتها از مخارج دولت طي سالهاي (80-1360) در حدود (68/31%) است.

نسبت مخارج دولت به توليد ناخالص داخلي G/GDP طي سالهاي اخير با نوسانات بسيار گسترده‌اي مواجه گرديد، به طوري كه شاخص اندازه دولت به تدريج كاهش يافته است. طي سالهاي جنگ اين نسبت حدود (65/24%) بوده است و طي سالهاي برنامه دوم ميانگين نسبت مزبور به (71/17%) كاهش يافت و پس از آن يعني طي دو سال اول اجراي برنامه سوم توسعه مجدداً سير نزولي آن شروع شده و به (7/18%) رسيد.

نقش و اهميت دولت در اقتصاد

نظريه‌هاي مختلفي در خصوص سهم دولت در اقتصاد ايران ارائه مي‌شود و يكي از رايج‌ترين آنها تأثير درآمدهاي نفت بر گسترش بخش عمومي است كه فرضيه قابل قبولي نمي‌باشد. دليل اول آن است كه تحليل مقايسه‌اي بودجه دولت در ايران و ساير كشورها نشان مي‌دهد نسبت بودجه عمومي دولت در ايران از تمامي كشورهاي توسعه يافته و بسياري از كشورهاي در حال توسعه كه فاقد منابع نفتي نيز مي‌باشند كوچكتر است. دوم اينكه بررسي تاريخي اطلاعات موجود اين نظريه را نقض مي‌كند. بر اساس اطلاعات موجود نسبت هزينه‌هاي دولت به توليد ناخالص داخلي طي دوره دهساله 1338 الي 1348، كه درآمدهاي نفت اهميت اندكي در اقتصاد كشور و بودجه عمومي داشته است، معادل (96/19%) بوده است، كه اندكي بيشتر از نسبت ياد شده در سال 1381 بوده است. اصولاً دو معيار مي‌تواند در زمينه ارزيابي سهم دولت از اقتصاد مورد استفاده قرار گيرد:

يكي بازدهي مخارج دولت و تأثير آن بر رشد و سطح رفاه اجتماعي (نظريه دولت توسعه‌گرا و رشدگرا)، و ديگري مقايسه تطبيقي، در اين گزارش تلاش بر آن است كه با استفاده از معيارهاي مزبور نسبت ياد شده مورد ارزيابي قرار گيرد.

سهم درآمدهاي مالياتي

بر اساس ارقام پيش‌بيني شده در برنامه اول توسعه، درآمدهاي مالياتي بالغ بر (77/44%) از كل درآمدهاي دولت را به خود اختصاص مي‌دهد و عملكرد اين جزء از درآمدهاي دولت طي برنامه اول، تنها (3/29%) بوده است. عدم تحقق سي و پنج درصدي (35%) درآمدهاي مالياتي در برنامه اول توسعه موجب گرديد پيش‌بيني سهم اين درآمد در برنامه دوم توسعه به شدت با كاهش همراه شود. پيش‌بيني سهم درآمدهاي مالياتي در برنامه دوم توسعه به (07/26%) تنزل يافت كه اين ميزان اندكي كمتر از عملكرد برنامه قبل بوده است. عملكرد برنامه دوم توسعه نشان مي‌دهد، بالغ بر (3/25%) از كل دريافتيهاي دولت را درآمدهاي مالياتي تشكيل داده و از اين رو (96%) درآمدهاي پيش‌بيني شده تحقق پيدا كرد. در برنامه سوم مقرر گرديد نزديك به (32%) از كل درآمدهاي دولت از طريق ماليات جمع‌آوري شود و طي دو سال اول برنامه نسبت درآمدهاي مالياتي به كل درآمدهاي دولت بالغ بر (9/33%) بود و عملكرد آن به ميزان (9/5%) بيش از مبالغ پيش‌بيني شده در برنامه بوده است.

سرانه هزينه دولت

مخارج دولت علاوه بر تأثيري كه در طرف عرضه اقتصاد مي‌گذارد، از نظرگاه آثار آن بر رفاه اجتماعي نيز حائز اهميت فراوان است. چنانچه رفاه اجتماعي را تابعي از مصرف كالاي خصوصي XP و كالاي عمومي XG در نظر بگيريم، آنگاه تغييرات مصرف هر يك از كالاهاي ذكر شده مي‌تواند رفاه اجتماعي را تحت تأثير قرار دهد. اطلاعات نشان مي‌دهد، متوسط سرانه مخارج دولت طي دوره (80-1360) نسبت به دوره قبل از انقلاب كاهش يافته است. متوسط هزينه‌هاي سرانه دولت طي دوره (60-1338) به قيمت ثابت 206848 ريال بود و اين رقم در دوره (80-1360) با كاهش شديد همراه بود و به 51215 ريال رسيد. گرچه طي سالهاي اخير شاخص رفاه اجتماعي افزايش يافت، اما عامل اساسي افزايش سطح رفاه اجتماعي، افزايش مصرف كالاهاي خصوصي است كه تأثير كاهش مصرف دولتي را خنثي نمود.

كسري بودجه

تفسير سالانه بودن توازن بودجه كه مبتني بر تئوريهاي سنتي اقتصاد كلاسيك است، اصل غالب در نظام بودجه‌ريزي دولت بوده است (همين امر موجب گرديده است نقش سياستهاي مالي دولت در گذار از دوره بحراني اقتصاد كشور به شدت تضعيف گردد). اين ديدگاه ضمن تضاد با نظريه اغلب اقتصاددانان، با شرايط اقتصادي كشور نيز سازگار نمي‌باشد. در مقابل اين ديدگاه، دو نظريه: «نظريه كسري بودجه اشتغال كامل» و «قاعده طلايي تأمين مالي دولت» قرار داردكه در عمل مورد استفاده بسياري از كشورها قرار مي‌گيرد.

در كشورهاي توسعه يافته و به ويژه كشورهاي صنعتي جهان، سياستهاي مالي از ويژگي‌هايي نظير ايفاي نقش فعال در عرصه اقتصاد و ابعاد انعطاف‌پذيري و ضد ادواري برخوردار بوده و همين موضوع متغيرهاي كليدي اقتصاد ملي را متأثر مي‌سازد. سياست كسري بودجه ادواري يكي از مهم‌ترين ابزار تحقق اهداف اقتصاد كلان از جمله تقويت رشد اقتصادي و از بين بردن ركود و كاهش بيكاري بوده است و به‌كارگيري اين سياست موجب مي‌گردد نقش سياستهاي مالي دولت در گذار از دوره بحراني اقتصاد كشور به شدت تقويت شود.

اندازه دولت

به همراه توسعه بي‌سابقه بخش عمومي در قرن بيستم، بسياري از اقتصاددانان، كارايي بخش عمومي در رشد و توسعه اقتصادي و همچنين رفاه اجتماعي را مورد بررسي قرار داده و مسلماً يكي از ابعاد مهم اين مطالعات، تعيين اندازه بهينه دولت است.

مطالعات اخير نشان داده است در هر كشور، افزايش اندازه دولت تا نقطه خاصي به افزايش رشد اقتصادي منجر مي‌شود و بعد از آن افزايش اندازه دولت منجر به كاهش رشد خواهد شد كه مطالعات تجربي نيز آن را در عمل تأييد نموده‌اند. بعد دوم اين مطالعات، شامل رد نظريه‌اي است كه اعلام مي‌دارد افزايش اندازه دولت، كاهش رشد اقتصادي را به همراه خواهد داشت. از اين نظر نتايج مذكوركه از مطالعات اقتصادسنجي اتخاذ مي‌شود، فاقد ويژگي اساسي تحليل رگرسيون (كه همان «رابطه علّي» ميان متغيرها مي‌باشد) است، زيرا در اين مطالعات با استفاده از داده‌هاي مقطعي مربوط به كشورها، معادله‌اي تخمين زده مي‌شود كه صرفاً ارتباط تعادلي را منعكس مي‌سازد. بررسيها نشان مي‌دهد، دولت به منظور انجام وظايفي كه بر اساس موازين قانوني به عهده دارد، دست كم بايد (23%) الي (28%) توليد ناخالص داخلي را صرف تأمين كالاهاي عمومي و ارجحيت‌دار نمايد و ابعاد نظري اقتصادي نيز آن را تأييد مي‌كنند.

درآمدها و توليد كالاهاي عمومي دولت

در برخي كشورهاي در حال توسعه (تازه صنعتي شده) و كشورهاي پيشرفته، طي دوره بيست ساله مورد بررسي، متوسط نسبت درآمدهاي مالياتي دولت به توليد ناخالص داخلي (54/18%) مي‌باشد كه نسبت مزبور در ايران (76/8%) درصد مي‌باشد. همچنين اطلاعات مربوط به نسبت هزينه مصرفي نهايي دولت (كالاي عمومي و رايگان) به GDP براي كشورهاي منتخب نشان مي‌دهد كه نسبت هزينه مصرف نهايي دولت به GDP در ايران (35/14%) است كه در مقايسه با كشورهاي توسعه يافته و برخي از كشورهاي در حال توسعه ميزان كمتري مي‌باشد.