3 12- تعادل و توازن منطقه‌اي كشور بر اساس آمايش سرزمين

1-12- مقدمه

آمايش سرزمين به عنوان يك ديدگاه بلندمدت در توسعه كشور، به تبيين روابط منطقي بين بخشهاي مختلف اقتصادي - اجتماعي و بين مناطق كشور مي‌پردازد و با استفاده از قابليتها و امكانات سرزمين چيدمان متناسب فعاليتها در پهنة سرزمين را ترسيم مي‌نمايد. در واقع ايجاد تعادل و توازن بين مناطق كشور يكي از دستاوردهاي آمايش سرزمين به حساب مي‌آيد.

در اين راستا تدوين نظريه پايه توسعه ملي كه نقش و جايگاه مناسب كشور را در سطح منطقه و جهان با توجه به شرايط و امكانات داخلي و روندهاي بين‌المللي ترسيم مي‌نمايد به عنوان پيش‌زمينه و سند بالادست آمايش سرزمين براي دستيابي به اين چيدمان منطقي ضروري است.

2-12- تعاريف و چارچوب مفهومي

آمايش سرزمين را مهندسي ترتيبات بهره‌وري بهينه از ظرفيتهاي اجتماعي و طبيعي تعبير كرده‌اند به ‌اين ترتيب مقوله آمايش سرزمين به عنوان تلفيقي از سه علم اقتصاد جغرافيا و جامعه شناسي و به مثابه ديدگاه درازمدت ملي بر اساس ارزيابي روشني از تحولات آينده و بر پاية سه ملاحظه‌ي اساسي زير شكل مي‌گيرد.

1- امكانات و قابليتها و موانع و تنگناها كه تعيين كنندة تخصصها و عملكردهاي اصلي اقتصادي و اجتماعي و منشأ انتخاب فعاليتها و ساختار كلي اقتصادي مي‌باشد.

2- ساختار فرهنگي هويت ملي كه ناظر بر مشخصه‌هاي اعتقادي و رفتاري جامعه مي‌باشد و بيان كنندة ويژگي‌هاي عامل انسان در توسعه است.

3- موقعيت ملي، منطقه‌اي و جايگاه بين‌المللي كشور كه بيان كنندة ويژگي‌هاي سرزمين است و خصوصيات فضا را درجهت‌گيري هاي توسعه ملحوظ مي‌دارد.

در آغاز هزاره سوم ميلادي جهان مجموعه‌اي از تحولات گسترده را تجربه مي‌كند كه زنجيره‌اي از تغييرات اساسي در ساختارهاي سياسي و اقتصادي را موجب گرديده است. در اين تجربه، جهان در فرايند شكل‌بندي نظم ديگري است كه اگر چه هنوز اين فرايند به پايان نرسيده ولي ويژگي‌هاي آن، چشم‌اندازي كاملاً متفاوت با گذشته را ترسيم مي‌كند. مهم‌ترين خصوصيتي كه در حوزة آمايش، تأثيرگذار مي‌باشد، روند جهاني شدن اقتصاد و يا اقتصادي شدن جهان است كه اصطلاحاً با فرايندي به نام يكپارچگي globalisation شناخته شده است. گرچه هنوز بر سر اين كه دامنة اين فرايند تا كجا تداوم خواهد داشت بحثها ادامه دارد، اما ويژگي‌هاي بارز آن تا جايي كه به مقولة مورد بحث مربوط مي‌شود به شرح زير مي‌باشد:

- تحولات جدي در جغرافيايي اقتصادي نظام سرمايه‌داري

- يكپارچه شدن بازارها

- تحولات منطقه‌اي

- تغييرات ايجاد شده در شرايط داخلي

افزون بر فرايند يكپارچگي globalisation و ويژگي‌هاي برشمردة آن، آنچه كه بر چشم‌انداز آمايش و توسعه و تعادل منطقه‌اي و نقش و جايگاه آن و به طور كلي دستاورد نهايي اثر مي‌گذارد، به شرح زير قابل تبيين مي‌باشد.

1- عمده شدن ديدگاه‌سازيهاي درازمدت توسعه نسبت به نتيجه‌گيري‌هاي مكاني و مديريت فضايي توسعه

2- تفوق يافتن ديدگاه برنامه‌ريزي ارشادي بر برنامه‌ريزي‌هاي دستوري

3- افزايش اهميت سطح ملي در تعيين چارچوبها و استراتژيهاي كلي

4- واگذاري سطوح تفصيلي‌تر تصميم‌گيري‌ها به واحدهاي منطقه‌اي

5- طراحي و ايجاد روشهاي كنترل و هماهنگي سطوح مختلف نظام برنامه‌ريزي و تصميم‌گيري

3-12- تبيين نقش و جايگاه آمايش و تعادل منطقه‌اي در توسعه كشور

عدم تعادلهاي چشم‌گير منطقه‌اي، ناهماهنگي‌هاي بين بخشي، رشد غول‌آساي تهران، به عنوان پايتخت، ناكارآمدي شبكة زيرساختي كشور و ... ضرورت توجه جدي به سرزمين (آمايش) و رخدادهاي درون اين سرزمين (تعادل منطقه‌اي) را الزامي نموده است. بنابر اين ضرورتهايي كه پرداختن به برنامه‌ريزي آمايش و توسعه و تعادل منطقه‌اي را الزامي ساخته‌اند، به روشني نقش و جايگاه مقولة آمايش و توسعه منطقه‌اي را در چشم‌انداز بلندمدت كشور تبيين مي‌كنند. مهم‌ترين اين گونه ضرورتها به شرح زير مي‌باشند:

- عدم تعادلهاي موجود در سرزمين كه بخشي ناشي از اتخاذ استراتژي قطب رشد در سالهاي پيش از انقلاب و بخشي برخاسته از به كار نگرفتن راهبردهاي مناسب سازماندهي فضا در سالهاي پس از انقلاب مي‌باشد، در آينده ساختار فضايي كشور را با مشكلات جدي رو به رو خواهد ساخت.

- عدم بهره‌برداري مناسب از امكانات و قابليتهاي برخي از مناطق كه اين امر از يك سو موجب حاشيه‌اي شدن قسمتهايي از سرزمين و از سوي ديگر سبب اتكاي بيشتر توسعه ملي به منابع نفت خواهد شد.

- فقدان هماهنگي‌هاي لازم بين بخشهاي اقتصادي در سطح سرزمين، اين ناهماهنگي موجب نبود پيوستگي و پيوند منطقي بين طرحهاي عمراني بزرگ كشور مي‌شود.

- به دليل به فراموشي سپرده شدن شرايط اجتماعي، قومي و فرهنگي مناطق (فقدان يكپارچگي فضا و وحدت ملي) در فرايند تهية برنامه‌هاي توسعه ملي، طرحهاي عمراني بزرگ در حد ظرفيت مطلوب مناطق مورد استفاده قرار نمي‌گيرد.

- مسائل سياسي – امنيتي، بعد ديگري است كه در برنامه‌ريزي فضاي ملي به آن پرداخته مي‌شود. اتخاذ فعاليت و اسكان جمعيت در مناطق استراتژيك، كه از نظر اقتصادي قابليت چنداني ندارند در حيطه‌ي اين گونه برنامه‌ريزي‌هاي قرار مي‌گيرد.

- عدم توجه به رعايت مسائل زيست‌محيطي و ضرورت بهره‌برداري بهينه از منابع طبيعي در برنامه‌ريزي‌هاي اقتصادي

- نظام اسكان جمعيت و سازماندهي سلسله مراتبي مراكز شهري و نواحي روستايي بر اساس توزيع فعاليتها و امكانات در پهنة سرزمين

- لزوم توجه به شرايط جهاني و منطقه‌اي و ضرورت لحاظ كردن اين گونه متغيرها در برنامه‌ريزي‌هاي استراتژيك و بلندمدت با توجه به اهميت روزافزون مسائل ژئواكونوميك و ژئوپلتيك رويكردي نوين در برنامه‌ريزي بلندمدت است كه رويكردهاي ناظر بر برنامه‌ريزي‌هاي كلاسيك فاقد آن مي‌باشند.

4-12- رويكردهاي نهادي - سياستي

مجموعه بررسيهاي به عمل آمده حاكي از آن است كه «موقعيت جغرافيايي»، «منابع انرژي»، «ذخاير معدني »و «منابع انساني»، چهار مزيت اصلي ما براي حضور در فعاليتهاي اقتصادي جهان و منطقه مي‌باشند كه اين مزيتها و ساير ويژگي‌هاي سرزمين و شرايط منطقه‌اي و بين‌المللي انتخاب راهبرد توسعه درون‌زا و برون‌نگر را براي توسعه بلندمدت كشور لازم مي‌نماياند. همچنين با توجه به نتايج كلي تحليل سازمان فضايي و با در نظر گرفتن اصول آمايش سرزمين و نتايج فضايي نظريه پايه توسعه ملي، سياست كلان آمايش سرزمين به شرح زير پيشنهاد مي‌شود:

الف: جهت‌گيري‌هاي كلان آمايش سرزمين بر اساس نظريه پايه توسعه ملي

- گسترش و تجهيز كريدورها (دالانها)ي ارتباطي با عملكرد فرا ملي و مراكز جمعيتي مستقر در آنها براي استفاده از مزيتهاي موقعيت جغرافيايي و قابليتهاي ترانزيتي كشور

- پيش‌بيني مراكز جمعيتي با امكان عملكردهاي فرا ملي و بين‌المللي براي تقويت نقش منطقه‌اي كشور

- تقويت ظرفيتهاي توليدي در صنايع مورد تقاضاي منطقه در نواحي و مكانهاي متناسب با بازارهاي مصرف آنها

- پيش‌بيني مراكز صنعتي مناسب براي تجهيز به خدمات تحقيقاتي و فناوري به منظور افزايش قابليت كشور در ايفاي نقش مركزيت فناوري در منطقه

- تعيين و آماده‌سازي مسيرهاي انتقال انرژي درياي خزر و نواحي شرقي آن تا مبادي خروجي غربي، جنوبي و شرقي

- تجهيز شبكه انتقال انرژي در داخل كشور به همراه افزايش قابليت هر چه بيشتر ايفاي نقش انتقال انرژي كشورهاي منطقه از طريق معاوضه SWAP در راستاي بهره‌برداري هر چه بيشتر از موقعيت ممتاز جغرافيايي كشور

- تجهيز مراكز جمعيتي و صنعتي و توسعه ظرفيتهاي زيربنايي و تخصيص نواحي خاص در پايانه‌هاي دريايي كشور متناسب با نيازهاي ناشي از امر بهره‌برداري مناسب از منابع معدني

- تعيين مناطق آزاد و ويژه اقتصادي (در صورت نياز) و انتخاب نقشهاي تخصصي براي اين مناطق و بر حسب اهداف و نيازهاي ناشي از توسعه همكاري‌هاي منطقه‌اي و بين‌المللي

ب: جهت‌گيريهاي آمايش سرزمين باتوجه به تحليل سازمان فضايي و اصول آمايش سرزمين

با در نظر گرفتن تفاوتهاي عمده‌اي كه بين دو منطقه « شمال و غرب» يعني حاشيه‌ها و دامنه‌هاي دو سلسله جبال البرز و زاگرس و دشتهاي ساحل درياي خزر از يك سو و منطقه «شرقي و جنوبي» شامل دشتهاي مركزي و جنوبي، سواحل درياي عمان و خليج فارس و نوار شرقي كشور، از لحاظ تراكم جمعيت، سطح برخورداري از شبكه‌ها و تجهيزات زيربنايي و ظرفيتهاي توليدي وجود دارد، جهت‌گيري كلي آمايش، به شرح زير پيشنهاد مي‌شود:

در منطقه اول آمايش دروني با تأكيد بر افزايش ظرفيتهاي توليدي جهت حداكثر استفاده از ظرفيتهاي زيربنايي و خدماتي موجود و در منطقه دوم، گسترش سازمان فضايي با تأكيد بر تجهيز زيربناها و توسعه خدمات براي تحرك بخشيدن به منابع غني و بالنسبه بهره‌برداري نشده آن.

در همين منطقه، با توجه به حجم بالاي جمعيت اين منطقه و افزايش قابل ملاحظه آن در بيست و پنچ سال آينده، شكل‌گيري مراكز جمعيتي جديد و ارتقاي مقياس مراكز جمعيتي موجود اجتناب‌ناپذير خواهد بود. در توسعه فضايي منطقه اول، در قلمروهايي كه تعدد و نزديكي مراكز اجازه دهد، اولويت با توسعه گسترده و يا توسعه خطي نسبت به توسعه قطبي و متمركز مي‌باشد.

الگوي پيشنهادي توسعه فضايي براي منطقه دوم با توجه به تراكم پايين و پراكندگي مراكز جمعيتي، توسعه قطبي يا كانوني با هدف گسترش حوزه‌هاي نفوذ و ايجاد تحرك بيشتر در نواحي پيراموني مي‌باشد.

فرض كلي بر اين است كه افزايش ارتباط بين اين كانونها زمينه تحرك بيشتر اقتصادي در محورهاي رابط آنها را فراهم مي‌سازد.

بر اساس جهت‌گيريهاي مطرح شده، خطوط كلي آمايش سرزمين در دو منطقه فوق به طور همزمان و به تفكيك زير توصيه مي‌شود:

مناطق پرتراكم شمال و غرب كشور

- استفاده از مازاد ظرفيتهاي زيربنايي در قلمروهايي كه از«بيشترين برخورداري» و «برخورداري زياد» بهره‌مند هستند، با نيت صرفه‌جويي در ميزان و تسريع در بازدهي سرمايه‌گذاريها. اولويتهاي مكاني در اين قلمرو پس از بررسيهاي ميداني نتايج مطالعات تفصيلي تعيين خواهد شد.

- تقويت زيربناهاي مناطق «با برخورداري متوسط» و «نسبتاً محدود» در مواردي كه بهره‌برداري از قابليتهاي توليدي و خدماتي ايجاب نمايد.

- تجهيز مناطق «با برخورداري محدود» و «فاقد برخورداري» در مواردي كه نگهداشت جمعيت به دلايل «دفاعي و امنيتي»، «زيست‌محيطي»، «حراست از ميراث فرهنگي» و «خروج از انزواي نواحي محروم داراي قابليت توسعه» ايجاب نمايد.

- محدوديت توسعه مراكز زيست، در مناطقي كه از نقطه نظرهاي «امنيتي و دفاعي»، «حفاظت از محيط زيست»، «حراست از ميراثهاي فرهنگي»، گسترش اسكان جمعيت و استقرار فعاليت در آنها توصيه نمي‌شود.

- مقياس و نحوه استقرار فعاليتهاي صنعتي در اين نواحي با توجه به «اصول كارايي و بازدهي اقتصادي» و توجه به اصل «تقسيم كار بين مناطق بر اساس تخصص‌هاي منطقه‌اي» و الزامهاي مربوط به «سازماندهي فرايندهاي توسعه صنعتي» خواهد بود.

- نوع و نحوه استقرار فعاليتهاي خدماتي در مراكز جمعيتي، به طور كلي بر اساس رتبه هر مركز در نظام سلسله مراتب خدماتي پيشنهادي مي‌باشد. در الگوهاي توسعه‌محوري و گسترده، نحوه توزيع فعاليتهاي خدماتي بر حسب مورد مشخص خواهد شد.

مناطق كم‌تراكم شرق و جنوب كشور

- تقويت مراكز جمعيتي كرمان، شيراز، بندرعباس، بوشهر و زاهدان به منظور ايجاد كمربندي از قطبهاي توسعه در نوار جنوب كشور با توجه به چشم‌انداز بهره‌برداري از منابع انرژي حوزه جنوبي و ذخاير معدني دشتهاي مركزي و جنوبي سرزمين

- تقويت مراكزي (به عنوان مثال چابهار، ايرانشهر، زابل، بيرجند، بم، سيرجان، جيرفت، رفسنجان، كنگان، بندر لنگه، ميناب و ...) به عنوان كانونهاي توسعه براي تقويت و تحرك بيشتر اقتصادي در اين مناطق

- انتخاب نقاط استراتژيك (نظير جاسك و ...) جهت تسريع و بسط توسعه در نواحي دور افتاده و حاشيه‌اي در سواحل جنوب با قابليت تحرك در شبكه‌هاي ترانزيتي نواحي شرقي و جنوبي كشور

- مقياس و نحوه استقرار فعاليتهاي صنعتي در اين مناطق با توجه به قابليتهاي معدني، امكانات صادراتي، چشم‌انداز شبكه‌هاي ارتباطي با عملكرد بين‌المللي خواهد بود.

- نوع، مقياس و نحوه استقرار فعاليتهاي خدماتي در اين مراكز بر اساس رتبه هر مركز در نظام پيش‌بيني شده سلسله مراتب خدماتي بوده و ارتقاي سطح خدمات اين مناطق به رده‌هاي بالاتر قابل بررسي است.

- تقويت جمعيت در مركز سواحل خليج فارس و درياي عمان با توجه به چشم‌انداز توسعه صنايع انرژي و ظرفيتهاي بازرگاني.

ج: اصلي‌ترين جهت‌گيريهاي توسعة ملي در بخشهاي مختلف

در چارچوب استراتژي توسعة درونزا و برون‌نگر، عمده‌ترين جهت‌گيريهاي بلندمدت ملي در بخشهاي مختلف عبارتند از:

در بخش كشاورزي

تجاري كردن فعاليتهاي بخش كشاورزي با هدف تأمين نيازهاي ملي، به ويژه در اقلام استراتژيك، و گسترش بازارهاي مصرفي و صادرات محصولات كشاورزي، دامي و شيلاتي مهم‌ترين جهت‌گيري توسعه بخش كشاورزي مي‌باشد. افزايش راندمان توليد، نوسازي اراضي و افزايش ضريب مكانيزاسيون، اصلاحات نهادي نظير اصلاح نظام بهره‌برداري، توسعة شبكه‌هاي زيربنايي به ويژه در قطبهاي كشاورزي، توجه به مزيتهاي نسبي توليد محصولات، استقرار فعاليتهاي مكمل صنعتي و خدماتي (نظير صنايع تبديلي و خدمات بازاريابي) در كنار فعاليتهاي كشاورزي و ... به عنوان سياستهاي بلند‌مدت در اين راستا پيشنهاد مي‌گردد.

در بخش آب

افزايش بهره‌وري از منابع موجود از طريق بهبود و اصلاح ساختار مديريت و بهبود سيستم مصرف (در‌ ‌زمينه‌هاي كشاورزي، شرب و صنعت) و نيز توسعه و افزايش منابع جديد عمده‌ترين جهت‌گيريهاي بخش آب در راستاي توسعه ملي مي‌باشند.

در بخش صنعت و معدن

عمده‌ترين اولويت صنعتي در چارچوب استراتژي توسعه درون‌زا و برون‌نگر عبارتند از: صنايع شيميايي و پتروشيمي، صنايع متالوژي و ذوب فلزات، صنايع حمل و نقل، صنايع الكترونيك. در اين راستا مي‌بايستي مجموعه‌اي از سياستها، جهت هر چه دروني‌تر كردن internalized ارزش افزوده و جلوگيري از صادرات مواد خام و نيز رقابتي كردن صنايع كشور به ويژه صنايع اولويت‌‌دار به عنوان صنايع پيشرو در دستور كار قرارگيرد.

در بخش بازرگاني

تقويت جايگاه كشور در نظام مبادلات تجاري درون قاره‌اي و برون قاره‌اي از طريق تقويت و تجهيز مبادي ورود و خروج كالا متناسب با سيستمها و شبكه‌هاي بين‌المللي مبادلات بازرگاني عرضه و تقاضاي توليدات و نيز مصارف داخلي آنها، تقويت روابط بين فعاليتهاي بازرگاني با بخشهاي صنعت و خدمات برتر، تقويت و تكميل كريدورهاي ارتباطات بين‌المللي و بين منطقه‌اي، تقويت زيربناهاي حمل و نقل و ارتباطات و ... عمده‌ترين جهت‌گيري توسعة بخش بازرگاني محسوب مي‌گردد.

در نظام اسكان جمعيت

ايجاد تمركزهاي فضايي متناسب با بهره‌وري بهينه از امكانات و قابليتها در جهت سازماندهي يك اقتصاد درونزاي برون‌نگر، اصلاح ساختار و سازماندهي شبكة نظام شهري در جهت تقويت نقش منطقه‌اي كشور، تقويت و ارتقاي موقعيت مراكز شهري به منظور ايفاي نقش مركزيت در استانها و عملكرد مناسب ملي، ايجاد، تقويت و گسترش مراكز شهري بر روي محورهاي توسعه و تقويت و تكميل شبكة نظام سلسله مراتبي شهري، عمده‌ترين جهت‌گيري‌هاي بلندمدت توسعة نظام اسكان جمعيت مي‌باشند.

در بخش انرژي

تغيير تركيب مصرف انرژي از نفت به گاز، برق و انرژي‌هاي تجديد شونده، افزايش بهره‌برداري از ميادين مشترك به جاي ميادين داخلي، ارتقاي سطح همكاري‌هاي منطقه‌اي و بين‌المللي در زمينه‌ي خطوط لولة انتقال نفت و گاز و اتصال به شبكه‌هاي برق آفريقا و اروپا، عمده‌ترين جهت‌گيري‌هاي بلندمدت توسعه بخش انرژي مي‌باشد.

در بخش گردشگري

جهت‌گيري‌هاي توسعه بخش گردشگري عبارتند از: تلاش در جهت حفظ جاذبه‌هاي زيست‌محيطي مناطق مختلف به عنوان نقاط بالقوه و بالفعل جذب گردشگران، ايجاد تسهيلات و تجهيزات گردشگري براي جهانگردان در طول مسيرهاي اصلي گردشگري و شتاب بخشيدن به فرمت و بازسازي جاذبه‌هاي گردشگري.

در بخشهاي خدمات اجتماعي و فرهنگي

افزايش سطح كيفي وكارايي خدمات بهداشتي و آموزشي و ايجاد پوششهاي گسترده و فراگير براي تمام اقشار جامعه و تمام مناطق كشور، عمده‌ترين جهت‌گيري‌هاي خدمات اجتماعي و فرهنگي مي‌باشند كه با هدف ارتقاي سطح كيفي نيروي انساني در راستاي تأمين نيازهاي توسعة كشور تعقيب مي‌شوند.