3 10- توسعه مديريت دولت Governance

10-1- مقدمه

بيش از هر چيز، معماي توسعه كشور، ريشه در ضعف و نارسايي‌هاي مديريتي دارد. ساختارهاي عقب‌مانده و ناكارآمد دولتي، به وخيم شدن شرايط دامن مي‌زند. نظام اداري و مديريت كشور، با اصلاحات و ايجاد تحولات اساسي همراهي نمي‌كند و سياستهاي مربوط را بي‌اثر و كم‌دوام مي‌نمايد. تدبير و مديريت شايسته و زمامداري خوب و نظام اداري سالم، توانمند و مسئوليت‌پذير، از الزامهاي تحقق هدفهاي كلي چشم‌انداز بلندمدت آينده و برنامه چهارم توسعه كشور مي‌باشد. اهتمام در برابر اين چالش و اقدام در خصوص الزامها و راهبردهايي كه ذكر خواهد شد، بر اساس چارچوب موضوعي چشم‌انداز آينده و سياستهاي كلي آن، به شرح ذيل بايد منظور و راهبري گردد:

10-2- تعاريف و چارچوب مفهومي

نظام اداري و مديريت عمومي: سامانه‌اي است در خدمت تحقق اصول و ارزشهاي كاركردي زير:

1- توسعه فراگير و پايدار كشور

2- حاكميت قانون

3- مردم سالاري، رشد جامعه مدني، عدالت و برابري

4- تقويت ايمان و غيرت ديني، رشد اخلاق اسلامي، تهذيب نفس و سلامت اجتماعي

5- ايجاد نظم، هماهنگي و انسجام در امور

6- رشد روزافزون فضاي برخوردار از نشاط، انگيزه خلاقيت، آزاد انديشي عملي و دانش‌پژوهي

اين سامانه، بايد به گونه‌اي طراحي و يا متحول گردد، كه از هر گونه نقص و مسئله‌اي مرتبط با اوضاع داخلي خويش و يا محيط پيراموني و يا تعامل اين دو با هم، مبرا باشد. اين سامانه بايد بر محدوديتهاي سنتي خود غلبه نمايد، دانش‌گرايي را در خود توسعه بخشد، و توانمندي خود را براي حل مسائل پيچيده روز، افزايش دهد.

10-3- نقش زمامداري و دولت در افق چشم‌انداز

1- تواناسازي و ايجاد تسهيلات، براي مشاركت تمامي عناصر جامعه در تحقق اهداف توسعه كشور

2- ايجاد محيطي توانمندساز و تسهيل‌گر براي بازار و جامعه مدني، در راستاي ايفاي نقش خلاق و تصميم‌ساز آنها

3- ايجاد تغيير در سامانه‌ها، ساختارها، قوانين و فرايندهاي عمده و مهم، و توسعه ظرفيتهاي ملي و محلي براي مديريت شايسته‌تر منابع، و خدمت‌رساني در سطح كيفي مطلوب

4- تنظيم مناسب، شايسته و كارآمد نظامهاي فرهنگي، اجتماعي، اقتصادي و سياسي، در راه اعتلاي قدرت ملي، و توسعه و گسترش همكاري‌هاي منطقه‌اي و بين‌المللي، براي مقابله با چالشهاي توسعه

5- فراهم آوردن شرايط فكري، سياسي و قانوني، براي فعاليت همه بخشها، به ويژه بخش خصوصي، و اعطاي سهم لازم در قدرت سياسي، متناسب با تعهدات و تكاپوي آنها در صحنه‌هاي اقتصادي و اجتماعي

6- ساماندهي فضاي فعاليتهاي علمي كشور، بر اساس سياستهاي روشن و مشخص علمي، و ايجاد محيطي پژوهشي، آزاد انديش و انديشه پرور

10-4- چالشهاي فرآوري دولت، مديريت دولتي و نظام اداري كشور در افق چشم‌انداز

اندازه دولت

براي شناسايي اندازه دولت، از دو شاخص زير استفاده مي‌شود.

نسبت مخارج دولت به توليد ناخالص داخليGDP

اين نسبت در كشورمان از (45%) در سال 1362، به (4/70%) در سال 1380، افزايش يافته است (با احتساب بودجه عمومي دولت و بودجه شركتهاي دولتي).

نسبت شاغلين بخش عمومي به كل شاغلين كشور

اين نسبت از (19%) در سال 1355، به (7/33%) در سال 1380، افزايش يافته است.

ضمناً تعداد كاركنان دولت از 556.873 نفر در سال 1357، به 2.328.635 نفر در سال 1380، (حدود 3 برابر) و تعداد شركتهاي دولتي به ميزان (40%)، افزايش يافته است، كه نشان دهنده رشد فزاينده اندازه دولت طي دو دهه اخير است.

اين در حالي است كه در ارتباط با شاخص مخارج دولت به توليد ناخالص داخلي، امروزه علماي علم اقتصاد و مديريت معتقدند كه افزايش بيش از (30%) شاخص مذكور باعث كاهش بهره‌وري و كاهش رشد اقتصادي كشورها مي‌گردد، و حداقل اين نسبت نيز معادل (15%) است. از مهم‌ترين علل افزايش اندازه دولت، حاكميت تفكر مديريت سنتي بر اداره امور كشور است. بر مبناي اين تفكر، دولت براي انجام وظايف خود، ناگزير است كه خدمات را خود، رأساً توليد نمايد. با وجود چنين تفكري در اداره امور كشور، با افزايش جمعيت و تقاضا در كشور، راه حلي غير از افزايش اندازه دولت، و در نتيجه كاهش بهره‌وري و افت اقتصادي وجود ندارد. اين در حالي است كه در دهه اخير، دولتها به سمت اداره كشور بر مبناي مديريت نوين و بازنگري لازم در وظايف و نقش دولت متناسب با تغييرات محيطي، تقويت بخش خصوصي و جلب مشاركت مردم در انجام امور مربوط به خود، فرهنگ‌سازي جهت تغيير نگرش مديران دولتي، از رقابت با بخش غير دولتي به تقويت و حمايت از آن، فراهم نمودن قوانين و مقررات و سياستهاي تشويقي براي افزايش گرايش دستگاه‌هاي اجرايي، به واگذاري تصديهاي اقتصادي، اجتماعي، رفاهي و فرهنگي به بخش غير دولتي و تنظيم اهداف كمي براي واگذاري و نظارت بر تحقق آن اهداف مي‌باشد. پيامد استقرار اين تفكر، توان مالي، انساني، تجهيزاتي دولت براي انجام امور حاكميتي در سطح مطلوب است.

سازماندهي و ساخت‌آفريني

نبود وجود ضابطه و قانونمندي، جهت ايجاد تشكيلات و ساخت‌آفريني در دولت و فقدان يك مرجع واحد جهت اتخاذ تصميم نهايي در اين خصوص، سبب شده است كه بعضاً به طور سليقه‌اي و مقطعي، و فارغ از ضوابط علمي و تجربي، به ايجاد يك ساختار تشكيلاتي و سازماني جديد مبادرت شود، به طوري كه ايجاد تشكيلات و سازماندهي‌هاي متعدد باعث ايجاد تداخل در وظايف دستگاه‌هاي اجرايي، و استمرار فعاليتهاي دستگاه‌هايي كه فاقد توجيه وجودي مي‌باشند و افزايش سطوح مختلف تشكيلاتي شده است.

نظام تصميم‌گيري

ايجاد شوراهاي متعدد تصميم‌گيري در كشور، باعث افزايش مدت زمان تصميم‌گيري، افزايش تداخل بين مراجع تصميم‌گيري و كاهش كيفيت تصميمات گرديده است. به طوري كه در حال حاضر 90 شوراي تصميم‌گيري در كشور فعال است. بخش اعظم زمان مديران عالي كشور، صرف شركت در اين شوراها مي‌گردد. اين در حالي است كه برخي از نهادهاي تصميم‌گيري كه در سالهاي اخير در درون قوه مجريه ايجاد شده‌اند، حتي حوزه‌هاي مشخصي براي تصميم‌گيري ندارند. به عنوان نمونه در نظام تصميم‌گيري اقتصادي، در حال حاضر حدود 20 شورا در كشور فعال مي‌باشند.

تمركز و عدم تمركز

عدم تناسب ميان اختيارات و مسئوليتهاي محوله به مديران، و نبود حد بهينه‌اي از تمركز و عدم تمركز در اداره امور كشور، و غير ذاتي بودن اختيارات مقامات محلي، و تمركز بيش از حد اختيارات در حوزه‌هاي مركزي، باعث كاهش كيفيت تصميمات متخذه، و پرداختن به امور اجرايي در ستاد دستگاه‌هاي اجرايي شده است.

مديريت

عدم تجديد نظر و به‌كارگيري الگوها و نظامهاي جديد مديريتي در اداره امور كلان و بخشهاي مختلف كشور، فقدان نظام ارزيابي عملكرد دستگاه‌هاي اجرايي، عدم پيگيري تحقق اهداف، برنامه‌ها و نتايج مورد انتظار، منطقي نبودن مدت زمان تصدي مديريت در دستگاه‌هاي اجرايي، عدم قانونمندي، ضابطه‌گرايي و شايسته‌سالاري در انتصاب و ارتقاي كاركنان، و عزل، نصب و تغيير مديران، از جمله مهم‌ترين چالشهاي نظام اداري و اجرايي كشور در اين بخش مي‌باشد.

منابع انساني

نظام اداري در جذب و نگهداري كاركنان توانمند، كارآمد و متخصص، از توانايي‌هاي لازم برخوردار نيست. عدم استقرار نظام رقابتي در جذب و انتخاب نيروي انساني، و وجود مجاري و طرق مختلف ورود به خدمات دولتي، و غير قابل مهار شدن توسعه كمي بخش غير دولتي، با توجه به محدود بودن منابع كشور، باعث كاهش ميزان حقوق و دستمزد كاركنان دولت، به منظور جبران خدمت آنان و در نتيجه كاهش انگيزه آنان، و عدم توفيق در جذب نيروهاي توانمند و متخصص، شده است. نظام ارزشيابي كاركنان دولت، به منزله ابزاري براي ترغيب و تشويق كاركنان، به انجام وظايف در سطح كمي و كيفي مطلوب و ارتباط آن با روند پيشرفت شغلي و سرنوشت استخدامي، از كارآمدي كافي برخوردار نمي‌باشد. نبود برنامه آموزش كوتاه‌مدت و حين خدمت سبب شده است كه، توانايي‌هاي كاركنان متناسب با تغييرات و تحولات علمي روز دنيا افزايش نيافته، و بعد از مدتي دانش و معلومات كاركنان در نظام اداري با يافته‌هاي جديد دنيا فاصله گيرد.

فناوري اداري و فرايندهاي انجام كار

استفاده از رويه‌ها و روشهاي منسوخ و سنتي انجام كار، و عدم گرايش به تحول و نوسازي در فناوري شيوه‌هاي انجام كار، و در نتيجه غير منطقي و طولاني بودن سير مراحل و فرايندهاي انجام كار، و فقدان زمانبندي انجام امور، و تأكيد بيش از حد بر سازوكارهاي كنترلي، حاكميت طرز تل قي «عدم اعتماد» نسبت به مراجعان دستگاه‌هاي دولتي، حاكميت رابطه به جاي ضابطه در انجام امور ويژه در امور مربوط به مراجعان دستگاه‌هاي دولتي، و نازل بودن سطح كيفيت خدمات دستگاه‌هاي اجرايي، در مقايسه با موارد مشابه در بخش غير دولتي و استانداردهاي جهاني، از مهم‌ترين چالشهاي نظام اداري و اجرايي كشور در اين بخش محسوب مي‌گردد.

قوانين و مقررات

روح حاكم بر قوانين و مقررات اداري و استخدامي، به شكلي است كه كاركنان بعد از استخدام هيچ نيازي به تلاش و تحرك در خود احساس نمي‌كنند. عدم برقراري پيوند و همبستگي ميان جلب رضايت مردم و ارباب رجوع، و وضعيت استخدامي مديران و كاركنان، باعث شده است كه رضايت و عدم رضايت مردم، در سرنوشت استخدامي آنان تأثير نداشته، و دستگاه‌هاي اجرايي در قبال جامعه پاسخگو نبوده و رفتار كارفرما - مآبانه، با مراجعين و مردم دارند. قوانين و مقرارت استخدامي، فاقد جامع‌نگري لازم بوده، به طوري كه اين موضوع موجب تصويب اصلاحيه مكرر، اتخاذ تصميمات ناسخ و منسوخ و متنوع در مورد موضوعات خاص شده است و طرز تلقي نامناسب از مفهوم «بازنشستگي» به سبب تغيير مكرر قوانين و مقررات مربوطه، موجب ورشكستگي صندوقهاي بازنشستگي گرديده است.

10-5- چشم‌اندازهاي نظام اداري و مديريتي (دولت و زمامداري)

1- متناسب نگاه داشتن اندازه دولت، تا حدي كه از تمركز در اداره امور، بوروكراسي غير ضرور، افزايش هزينه‌ها، كاهش بهره‌وري و كاهش رشد اقتصادي كشور جلوگيري گردد، و هزينه‌هاي بخش دولتي، با احتساب اعتبارات دستگاهها و شركتهاي دولتي، كه در قوانين بودجه ساليانه منظور مي‌گردند، به (50%) توليد ناخالص داخلي برسد.

2- بهبود ويژگي‌هاي ذيل در نظام اداري و مديريتي دولت:

- تنظيم و اداره يكپارچه و به دور از چندگانگي و ناسازگاري امور جامعه

- قانونمندي، انصاف و بي‌طرفي در احقاق حقوق عامه

- شفافيت و افزايش نمودار سيماي ضد فساد و تعقيب سلامت و صحت عمل در اداره امور

- مشاركت‌جويي و مشاركت‌پذيري

- عدالت‌جويي

- پاسخگويي، مردم‌گرايي و حساس بودن نسبت به ضرورتها و مقتضيات جامعه و جهان

- توانمندي در مديريت پيچيدگيها، بحرانها و راهبري امور راهبردي و حياتي كشور

- تسهيل‌گري

- خدمتگزاري

- كارآفريني و توسعه فضاي اجتماعي قابليت‌زا و كارآفرين

- شايسته‌گرايي

- دانش‌گرايي

- نوگرايي و غلبه بر محدوديتهاي سنتي و استقبال از تحول، بازآفريني، تبديل و نوسازي در فرايندها و ساختارها و ...

- دسترسي صاحبان حق و نفع به اطلاعات، به ويژه در زمينه ارزيابي، قضاوت، تصميم‌سازي و تصميم‌گيري

3- برخورداري دولت از نظام تصميم‌گيري شايسته و مؤثر در سطوح مختلف، و تحقق حد مطلوبي از تركيب عقلانيت و دمكراسي در نظامها، نهادها و مراجع تصميم‌گيري

4- تمركز‌زدايي در نظام و مديريت امور، طي مرحله توزيع اختيار، نهادينه ساختن فرايندهاي غير متمركز تصميم‌گيري، ايجاد ظرفيت براي استقرار مديريت متمركز سالم، شايسته و مطمئن در جهت تعالي اهداف توسعه كشور، تقسيم عادلانه و مؤثرتر نقش مسيريابي و هدف‌گذاري و اعطاي اختيار به مقامات ملي، منطقه‌اي و محلي در قلمروهاي مديريتي خود

5- متمركز شدن بر كيفيت، سرعت، شفافيت، سلامت و كارايي در اداره و ارزيابي امور، با توجه به ملاحظات كارايي در اقتصاد ملي و ابعاد بين‌المللي مربوط (رقابت‌پذيري، عضويت در نهادهاي بين‌المللي، جلب همكاري‌هاي بين‌المللي، ايفاي نقش فعال منطقه‌اي و استفاده از دانايي جهاني و همكاري با آن در راستاي نيازهاي محلي و جهاني)

6- ايجاد نظام اداري و مديريت دولتي پذيراي بهره‌گيري از دانش و فناوري اطلاعات و ارتباطات، بهره‌مندي از آن در حوزه‌هاي داراي اولويت از نظر توسعه مديريت دولت و ارتقاي سطح خدمت‌رساني و اثربخشي نظام اداري در عرصه خدمت

7- برخورداري نظام اداري از سامانه‌ها، خط‌مشي‌ها، الگوهاي نوين و روزآمد مديريت منابع انساني و سرمايه‌هاي فكري و تكميل آن با ضرورتهايي چون تعهد، پايبندي، ماندگاري، سخت‌كوشي، بهره‌وري نيروهاي دانشي، سرآمد و ارزش‌افزا و مديريت مؤثر نيروهاي مازاد، غير لازم و غير كارآمد

8- توسعه ظرفيتها، استعدادهاي نظام اداري (نظام اداري توسعه يافته‌تر) و مديريت دولتي براي تعامل بيشتر، افزايش مشاركت و جلب همكاري و همراهي بخشهاي مختلف جامعه (بخش خصوصي، سازمانهاي غير حكومتي و ...) در توسعه، تعالي و اداره امور كشور، و حمايت و پشتيباني آنها در متن انجام نقش هدايتي و نظارت فعال و شايسته خود